"Régimen engorroso y opaco"

Los sucesivos ordenamientos fiscales fueron producto de crisis económicas o políticas. La Constitución del '94 impuso una estructura tan rígida de reglas que obliga Nación y provincias a maniobrar alrededor de pactos circunstanciales. Al no haber un mecanismo de solución de controversias, la Justicia es eje de un problema que en realidad es político.

La coparticipación federal de impuestos siempre trae alguna novedad pese a que su debate está estancado hace 25 años, incumpliendo el mandato constitucional de sancionar una nueva ley antes de concluir el año 1996. El inminente fallo que la Corte Suprema debe producir acerca de la quita a la CABA de un monto equivalente a 1,2 puntos de la coparticipación que decretó el Gobierno Nacional en favor de las provincias y la reciente conformación de la Liga de Gobernadores peronistas, que seguramente resistirán una decisión judicial que consideren adversa, habla de la vigencia de la cuestión.

Sobre la coparticipación, ya se escribió demasiado y se avanzó poco. Desde hace más de 30 años una extensa literatura jurídica y económica elabora recomendaciones y propuestas para corregir las anomalías de un régimen fiscal engorroso y opaco. Apoyados en experiencias internacionales no del todo trasladables a la realidad federal argentina o en enfoques teóricos supuestamente asépticos, buena parte de esta literatura no ha logrado responder aún la pregunta del millón: ¿Por qué la Nación y las provincias se obstinan en mantener un sistema de reparto tan poco "racional", desoyendo de punta a punta el mandato constitucional y las recetas del mainstream económico?

Razones

Horacio Cao, politólogo dedicado a temas del federalismo fiscal, señala que toda la literatura académica sobre coparticipación se agrupa alrededor de dos grandes enfoques.

Por un lado, un enfoque ortodoxo que pone su acento en la correspondencia fiscal, donde cada nivel de gobierno -nacional, provincial y municipal- debería contar solo con sus propios impuestos y solventar con ellos sus gastos, sin reparto ni transferencias financieras de un gobierno a otro. Sostienen además que un federalismo fiscal deficiente, como definen al argentino, estimula a los gobernadores a gastar de forma irresponsable, ya que al recibir fondos desde la Nación eluden el costo político de tener que aumentar los impuestos provinciales.

Asimismo consideran nociva la ilusión fiscal, una creencia que sostiene que, mientras el gobierno central transfiera dinero a una provincia, siempre existirá una parte de su gasto que, en realidad, lo financian las restantes. Estos argumentos forman parte del actual discurso político del liberalismo extremo, que propone, además del cierre del Banco Central, la eliminación del régimen de coparticipación, una idea que seduce mucho a cierto empresariado clase A.

En oposición a los ortodoxos se ubica otro enfoque que Cao denomina revisionista y que pone su acento en las agudas asimetrías de desarrollo económico que existen entre las diferentes regiones argentinas. Su principal argumento es que, desde la segunda mitad del siglo XIX en adelante hasta la reforma del Estado en los años 1990, los gobiernos federales llevaron a cabo 3 líneas de acción para integrar y armonizar un territorio demasiado extenso y heterogéneo: crearon instituciones y grandes empresas públicas en áreas geográficas periféricas o escasamente pobladas; brindaron subsidios y regulaciones para desarrollar las economías regionales y realizaron transferencias financieras a las provincias. De todas estas líneas la única que subsiste es la tercera, que opera a través de la coparticipación. Sostienen, además, que si esta desaparece, se agudizarán aún más los desequilibrios existentes.

En los últimos 15 años surgió un tercer enfoque que intenta abordar el problema desde la teoría de los juegos y, más recientemente, desde la sociología del conflicto. El argumento básico es que la coparticipación expresa los modos en que la Nación y las provincias resolvieron sus diferentes conflictos fiscales; modos que tienen mucho más que ver con las relaciones de poder e intereses que con senderos de acción que la buena teoría económica y jurídica aconsejan.

El conflicto fiscal

Los conflictos fiscales en Argentina son anteriores a la organización nacional. El pacto federal de 1831 no pudo resolver las asimetrías entre Buenos Aires y el Interior. La Constitución de 1853 creyó resolverlos asignándole al Estado federal los derechos aduaneros y, de manera limitada, los impuestos directos, que sí concedió ampliamente a las provincias. La batalla de Cepeda, el Pacto de San José de Flores y la reforma constitucional de 1860 se debieron a la renuencia del gobierno porteño, encabezado por Bartolomé Mitre, a traspasar su aduana a la órbita nacional.

Luego de Pavón, el mismo Mitre, ya siendo presidente, reformó la Constitución para poder fijar derechos a la exportación sin los límites que él mismo había establecido seis años antes. La creación de los impuestos internos en 1890 se debió a que la Constitución había omitido precisar si los impuestos indirectos le correspondían a la Nación o a las provincias, una situación que Carlos Pellegrini aprovechó para poder obtener mayores recursos y salir del default.

Los impuestos a los réditos y a las ventas, origen de la actual coparticipación, fueron creaciones de los gobiernos conservadores de la década infame para compensar la caída de la recaudación aduanera provocada por la recesión mundial. La coparticipación de 1973, sancionada al final de la dictadura de Lanusse, fue pensada por su ministro del Interior, el radical Arturo Mor Roig, para condicionar al gobierno peronista que acababa de ganar las elecciones.

La ley vigente, sancionada en enero de 1988, le fue impuesta a Alfonsín por los gobernadores peronistas, luego de la arrolladora victoria obtenida en septiembre de 1987. Los sucesivos pactos fiscales reflejaron soluciones a los conflictos que fueron surgiendo entre la Nación y las provincias sobre ingresos y gastos.

De modo que los diferentes conflictos por el reparto de los impuestos fueron mayormente producto de crisis fiscales o políticas originadas por los gobiernos nacionales antes que por las provincias. Vemos también que las posibilidad de modificar la coparticipación requirió de mayorías parlamentarias contundentes -hoy impensables- o de la soledad de las dictaduras, como ocurrió en 1973 y con la reforma en 1979. La naturaleza política de cada uno de estos hechos suele ser obviada o minimizada por el derecho y la economía.

Transcurridos ya 28 años desde la última reforma constitucional, la idea de darle rango constitucional y de "ley convenio" a la coparticipación no fue una de las más felices, sino una decisión "inoportuna e inútil" en la opinión de Alberto Porto, un reconocido experto en el tema, en aquel momento.

Reglas y maniobras

En su Teoría del Juego Social, el economista chileno Carlos Matus señala que en todo conflicto existen genoestructuras y fenoestructuras que lo explican. Según Matus, la genoestructura está formada por reglas que regulan la conducta de los actores implicados y por sus capacidades para maniobrar en el conflicto. La fenoestructura, en cambio, comprende las maniobras llevadas a cabo por los actores y las ganancias y pérdidas que se registran en sus capacidades como resultado de sus maniobras.

Aplicado al problema, se puede decir que la Constitución del '94 impuso una genoestructura (reglas y capacidades) tan rígida que obligó a los actores a maniobrar exclusivamente en el campo de la fenoestructura. De allí que los pactos fiscales suscriptos desde 1992 hasta el 2021 fueron una manera práctica (maniobras) que la Nación y las provincias encontraron para resolver sus conflictos, evitando cualquier debate profundo sobre una nueva ley de Coparticipación.

Porque se debe reconocer que, así como está planteado el juego, nadie está dispuesto a jugarlo sin tener alguna certeza de que no perderá en el intento todo lo que hasta allí haya logrado conseguir. Este razonamiento es, sin dudas, mucho más racional y pragmático que los que se pontifican desde sofisticadas teorías económicas y jurídicas.

Una salida al problema podría resumirse del siguiente modo: ante la posibilidad de sancionar una nueva ley de coparticipación, el Congreso debería tratar por separado genoestructura y fenoestructura. La ley debería enfocarse exclusivamente en el primer aspecto: en las reglas de juego y en las sanciones por incumplirlas, en las capacidades de los actores (sus derechos y obligaciones) y, sobre todas las cosas, en el mecanismo para resolver sus controversias.

La Constitución del '94 dispuso la creación de un organismo fiscal federal que, dicho sea de paso, ya existe desde hace medio siglo: es la Comisión Federal de Impuestos. La nueva ley debería asignarle funciones de arbitraje que sean claras, vinculantes e inapelables para todos los actores implicados. Esta sería la única forma de salir de la maniobra recurrente de algunos actores de judicializar ciertas decisiones estrictamente políticas, como ocurre en la actualidad.

Establecidas claramente las reglas de juego y formalizadas como una ley convenio, la Nación y las provincias podrían producir pactos o consensos fiscales periódicos (fenoestructuras) que resuelvan las cuestiones prácticas de la coparticipación: los coeficientes de distribución y sus actualizaciones, la descentralización de competencias, las transferencias financieras o la provisión más equitativa de bienes públicos, entre otros temas cotidianos del federalismo fiscal. Pactos que puedan formalizarse en leyes comunes, que no requieran tratamientos especiales.

En resumen, se trata dejar de ver a la coparticipación como lo que pudo haber sido o lo que la teoría indica que debería ser, para comenzar a entenderla como lo que realmente es: un conflicto que no puede ni debe evitarse sino que debe ser gestionado bajo reglas de juego que recompensen la cooperación y desestimulen la competencia.