Insumos teóricos para un estudio de historia fiscal

Este texto es el primer capítulo de "Hacienda y Nación. Una historia fiscal y financiera de la Argentina", editada por Eudeba en 2017.  Debido a la extensión, agregó aquí un extracto y quienes lo deseen pueden descargar el texto completo del artículo (formato PDF) a través del enlace que se agrega al final

1. La formación del Estado moderno y el peso específico de la cuestión fiscal.

El primer problema metodológico que se presenta a la hora de encarar un estudio de estas características consiste en seleccionar los insumos teóricos más adecuados al objeto de vertebrar una interpretación histórica desde una perspectiva fiscal y financiera.

La confrontación de las ideas políticas, las consecuencias de ciertos sucesos militares, las condiciones económicas imperantes, aún los cambios tecnológicos, han sido las principales dimensiones de análisis utilizadas por nuestros historiógrafos hasta el momento. Sin menoscabo de la importancia de estos elementos, opino que los asuntos fiscales y financieros no sólo son aspectos fundacionales de todo orden político, sino que su análisis exhaustivo le permite al historiador comprender qué clase de conflictos atraviesa una determinada comunidad en procura de construir dicho orden.

Precisamente, el primer conflicto se origina en el hecho de que todo orden político requiere, para su regular funcionamiento, de la apropiación compulsiva de una parte de la renta generada por los miembros de la comunidad a la que pretende ordenar. Un segundo conflicto, derivado del primero, consiste en determinar cómo se distribuye la exacción de esta porción de la renta entre los diferentes miembros y sectores que integran dicha comunidad.

Estos dos conflictos -articulados entre sí y, a la vez, en continua tensión- se expresan a través de dos conceptos que el lenguaje impositivo denomina como carga tributaria y presión fiscal1.

Otro aspecto no menos importante relacionado con el objeto principal del presente estudio se refiere al estrecho vínculo que existe entre los órdenes político, social y económico. Por el momento, me limitaré a señalar que no existe posibilidad alguna de constituir lo uno sin los restantes y que la historia argentina es particularmente pródiga al respecto, como se verá en el desarrollo de los sucesivos capítulos. Asimismo, pondré en relieve, por un lado, el grado de interdependencia compleja que existe entre la política, la economía y la sociedad, y por otro, la separación artificial que las ciencias sociales suelen hacer de estas tres dimensiones de un mismo y único fenómeno; dimensiones posibles de ser hilvanadas y articuladas a través del análisis específico que nos ofrecen los estudios fiscales y financieros. Hacia allí vamos.

2. La dimensión fiscal y financiera en la formación de los Estados modernos: los aportes de la teoría política.

La genealogía de los Estados nacionales puede explicarse a través de ciertos atributos que éstos adquieren durante su proceso de formación. Precisamente, es la adquisición de estos atributos lo que permite definir a los Estados en tanto modernos y, a la vez, lo que hace posible diferenciarlos de otras formas precedentes de dominación política, por un lado, y de las diversas formas en que se organizan las instituciones de la sociedad civil o del mercado, por otro.

En un texto publicado hace más de treinta años -y que, con el paso de los años, se ha convertido en una obra clásica sobre el tema que venimos tratando- Oscar Oszlak enumera los siguientes atributos que, a su entender, definen la estructura liminar que posibilita la existencia de los Estados nacionales modernos:

(i) La externalización de su poder como sistema de dominación política y la obtención de su reconocimiento como entidad soberana en el marco de un sistema de relaciones interestatales.

(ii) La institucionalización de su autoridad, mediante la imposición de una estructura de relaciones de poder que le permita monopolizar los medios efectivos para ejercer la violencia legítima sobre una comunidad.

(iii) La creación de un sistema de controles e instituciones específicas con un grado de especialización suficiente como para extraer de manera regular una parte de los recursos generados por la sociedad civil y el mercado con el fin de solventar sus propias actividades.

(iv) La implementación de mecanismos de control ideológico sobre la comunidad, a través de la creación y la emisión de símbolos destinados a generar y reforzar sentimientos de identidad, pertenencia y solidaridad entre sus miembros.

La adquisición por parte de un Estado en formación de cada uno de los atributos menciona-dos no ocurre en forma simultánea, sino que, por el contrario, es usual que los mismos vayan emergiendo y articulándose conforme a las condiciones históricas que tienen lugar en cada proceso específico de la formación estatal. También es necesario advertir que estos atributos, una vez adquiridos, no se cristalizan, sino que experimentan permanentes mutaciones.

Los dos primeros atributos que describe Oszlak se vinculan con la construcción del principio de legitimidad que sostiene a los Estados nacionales, tanto en lo que refiere a sus aspectos forma-les como a sus condiciones instrumentales. El primero de ellos supone la adquisición de los derechos de soberanía por parte de una nueva entidad política en el marco de ciertas condiciones internacionales, mientras que el segundo alude a la concentración y la organización de los dispositivos que lo constituyen como la única fuente legítima para ejercer la violencia sobre un espacio geográfico delimitado.

El elemento espacial guarda una cerrada relación con la capacidad de todo Estado moderno de dictar leyes sobre un determinado territorio (esto es, de demarcar su jurisdicción) y de hacer funcionar los instrumentos coercitivos necesarios para garantizar su acatamiento, siendo ésta la primera forma visible de autoridad dentro de un vasto universo de competencias. Aquí Oszlak retoma la clásica concepción weberiana acerca de la base material sobre la cual descansa la legitimidad de todo orden político moderno. En una célebre conferencia dictada en Múnich a mediados de 1919, Max Weber había señalado que:

...En la actualidad, en cambio, definiremos el Estado como la comunidad humana que, en el ámbito de determinado territorio (el "territorio" es el elemento diferencial) requiere exitosamente como propio el monopolio de la violencia física legítima. Lo peculiar de la época actual es que a las demás agrupaciones o a los individuos sólo se les da el derecho a la violencia física en tanto el Estado lo consiente. El Estado se presenta como la única fuente del "derecho" a la violencia.

El cuarto atributo mencionado por Oszlak hace referencia a la creación de ciertos recursos simbólicos que exteriorizan la existencia del Estado, generando al mismo tiempo los niveles de consenso que facilitan el ejercicio de la dominación política, promoviendo la adhesión activa de los miembros de una comunidad al orden político instaurado. Esta capacidad, que en muchas ocasiones ha sido minusvalorada respecto de las restantes, está fuertemente relacionada con el ejercicio monopólico de los medios de violencia física legítima: en la medida que mayor sea el grado de consenso activo que logre un Estado -mediante la creación y la eficaz difusión de ciertos bienes simbólicos- menores serán las probabilidades de que éste recurra al empleo de sus dispositivos coercitivos para lograr el acatamiento a su autoridad.

El logro de su reconocimiento como nuevo sujeto de derecho internacional, la atribución monopólica para ejercer la violencia legítima sobre los miembros de una comunidad afincada en un territorio y la capacidad de producir recursos simbólicos son, entonces, algunas de las condiciones que posibilitan la existencia del Estado nacional organizado en un sentido moderno. No obstante la importancia de los elementos señalados, este trabajo busca poner su acento sobre el tercer atributo señalado por Oszlak: me refiero a la creación de una institucionalidad fiscal y financiera.

Defino la institucionalidad fiscal y financiera como el conjunto de normas y procedimientos mediante el cual el Estado se apropia -de manera regular y en función de su poder de imperio- de una parte de la renta generada por los individuos, la sociedad civil y los agentes del mercado para aplicarla al sostenimiento de sus diversas actividades y funciones. Visto desde esta óptica, la potestad tributaria concentrada en manos del Estado es, al mismo tiempo, una de las fuentes materiales de su legitimidad y la matriz de financiamiento de sus variadas actividades.